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Frühjahr 1/2020

Haushalt für alle!

Gender Budgeting in Theorie und Praxis

Frauen und Männer sind gleichberechtigt.“ Ein schöner Satz und mittlerweile sind wir wohl soweit, dass die meisten Menschen ihn für richtig halten. Wie kommt es aber, dass die Realität noch immer ganz anders aussieht, obwohl es doch an Lippenbekenntnissen für eine Gleichstellungspolitik nicht mangelt?

Die Gründe dafür sind vor allem eine ungleiche Verteilung von Ressourcen und eine ungerechte Belastung des einen Geschlechts zu Gunsten des anderen. Dies drückt sich nicht nur hierzulande regelmäßig in den Haushaltsaufstellungen von Bund, Ländern und Gemeinden aus. Öffentliche Haushalte berücksichtigen nicht die unterschiedlichen Voraussetzungen von Frauen und Männern und sie lassen außer Acht, in welchem Maße die Geschlechter unterschiedlich belastet werden oder von staatlicher Finanzpolitik profitieren. So stört es kaum jemanden, dass hauptsächlich von Männern genutzte Fußballstadien von der öffentlichen Hand mitfinanziert werden. Bereiche, die der Staat in erheblichem Maße subventioniert (Kohlebergbau, Landwirtschaft) sind überwiegend von Männern dominiert. Gleichzeitig haben es Projekte, die vorwiegend Frauen zu Gute kommen, wie etwa die Einrichtung von Frauenhäusern oder Beratungsstellen, sehr viel schwerer, Akzeptanz zu finden. Die jüngste Diskussion um den Ausbau der Kinderbetreuung ist hierfür ein trauriges Beispiel.

Kein Haushalt ist geschlechtsneutral

Finanzpolitik ist aus sich selbst heraus nicht geschlechterneutral. Häufig genug zementiert sie vorhandene Disparitäten oder verstärkt sie sogar.

Von diesem Grundgedanken ausgehend, haben sich seit den 1980er Jahren weltweit Initiativen gegründet, die diesen Missstand beheben wollen. Das Schlagwort lautet „Gender Budgeting“ oder auch „Gender Responsive Budget“ (GRB) und meint eine geschlechtsneutrale Umsetzung der Haushalts- und Finanzpolitik. GRB-Initiativen berufen sich dabei auf die Menschenrechte und das Recht auf die gleichberechtigte Möglichkeit der Partizipation an der Gesellschaft. Sie verfolgen somit ein urdemokratisches Anliegen.

Ihren Anfang nahm die Entwicklung in den 80er Jahren in Australien und Großbritannien. Mittlerweile existieren in circa 50 Staaten GRB-Initiativen, wobei sie mit unterschiedlichem Erfolg teils von Regierungen, teils von Nichtregierungsorganisationen durchgeführt werden. GBR ist längst kein exotisches Randthema mehr. Die UN empfehlen, angestoßen durch die Weltfrauenkonferenz 1995, die Einbeziehung einer Gleichstellungsperspektive im Haushaltsverfahren. Die Finanzminister der EU einigten sich 2001 darauf, GRB bis zum Jahr 2015 europaweit in die Wege zu leiten. In der Bundesrepublik kommt das Thema jedoch nur sehr zögerlich auf die Tagesordnung und spielt bundespolitisch bisher so gut wie keine Rolle. Hierzulande ist die Stadt Berlin Vorreiter. 2002 fasste das Berliner Abgeordnetenhaus einen Beschluss über „Finanzpolitische Instrumente des Gender Mainstreaming (Gender Budget)“. Seither etabliert sich die Praxis des GBR als ein normaler Bestandteil der Haushaltspolitik und Verwaltungstätigkeit. Einige Bundesländer und Kommunen folgen diesem Beispiel und in vielen Städten haben sich GRB-Initiativen gebildet.

Was soll Gender Budgeting leisten?

GRB dient als Instrument, um finanzwirksame Politik einer geschlechterdifferenzierten Überprüfung zu unterziehen. Einnahmen und Ausgaben des Staates als auch die jeweilige Gesamtbilanz für die Geschlechter sind im Einzelnen Gegenstand der Analyse. Was die Einnahmenseite betrifft, zeigt sich z. B., dass sich das deutsche Steuerrecht höchst unterschiedlich auf die Geschlechter auswirkt. Dabei ist nicht nur das berüchtigte Ehegattensplitting ein Problem. Indirekte Steuern wie die Mehrwertsteuer belasten kleine und mittlere Einkommen verhältnismäßig mehr als hohe. Da Frauen in diesen Einkommensschichten jedoch überproportional vertreten sind, werden sie durch indirekte Steuern stärker belastet. Umgekehrt werden Männer, da sie immer noch weitaus häufiger höhere Einkommen beziehen, durch eine Senkung des Spitzensteuersatzes stärker entlastet als Frauen. Die Anhebung der Mehrwertsteuer und die noch unter Rot-Grün durchgeführte Senkung des Spitzensteuersatzes: Beides ist also (auch) durch die Geschlechterbrille gesehen in hohem Maße ungerecht.

Betrachtet man die Ausgabenseite, kommt man zu ambivalenten Ergebnissen. Investiert der Staat beispielsweise in Maßnahmen wie den Bau von Kindergärten, kommt dies eher Männern zu Gute, da die-se im Baugewerbe vorwiegend tätig sind. Erst der Betrieb eines Kindergartens ist eine Ausgabe, von der überwiegend Frauen profitieren. Hier muss also genau hingesehen und in den Haushalten ausgewiesen werden. Problematisch ist dies auch, da diejenigen Ausgaben, die überhaupt als staatliche Investitionen gewertet werden, zu einem Großteil die Anschaffung von „bleibenden Werten“ wie Immobilien, Infrastruktur etc. beinhalten. Investitionen in „Humankapital“ in Form von Bildungsausgaben, die de facto einen weitaus nachhaltigeren, positiven Effekt für die Gesellschaft und die Chancengleichheit von Mädchen und Jungen haben, gehören nicht dazu. Dieser Zusammenhang ist wichtig, weil die Höhe der Investitionen noch die Neuverschuldung begrenzt. Nicht nur um die Staatsverschuldung zu vermindern, sondern auch im Sinne einer geschlechtergerechten Politik muss daher der Investitionsbegriff überdacht werden.

Unbezahlte Frauenarbeit in der „care economy“

Bezogen auf eine Gesamtbilanz der Haushalte für die Geschlechter stellen Gender-Budgeting-Initiativen fest, dass es neben den offensichtlichen, materiellen Auswirkungen der Rollenverteilung und Erwerbsstruktur einen weiteren Aspekt zu beachten gilt: die „care economy“. Damit ist diejenige unbezahlte Arbeit gemeint, die fast ausschließlich von Frauen in der Pflege von Alten und Kranken, der Versorgung und Erziehung von Kindern oder z. B. der Betreuung von Menschen mit Behinderungen geleistet wird. Diese Arbeit funktioniert wie eine Naturalsteuer. Sie dient der Gesellschaft, ist aber unbezahlt, kostet Zeit und verhindert, dass Frauen „regulär“ erwerbstätig sein können. Dass diese Arbeit unbemerkt und wie selbstverständlich ausgeübt wird, erscheint umso weniger tragbar, je mehr der Staat in diesen Bereichen weiter privatisiert. Dem neoliberalen Dogma „der Staat muss sich zurückziehen“ folgend, verlassen Politiker sich darauf, dass v. a. Frauen soziale Dienstleistungen weiterhin und verstärkt verrichten. Laut Human Development Report von 1995 beträgt der Wert der Arbeit in der care economy weltweit beachtliche 11 Billionen Dollar. GRB-Initiativen drängen deshalb darauf, diesen Bereich in den Haushalten auszuweisen.

Ein erster Schritt kann das Beispiel der Schweiz sein. Hier erhebt das Bundesamt für Statistik seit einigen Jahren Daten über unbezahlte Arbeit und stellt sie in einen volkswirtschaftlichen Zusammenhang. Dabei ergab sich 1999, dass der Wert der care economy, wenn sie durch bezahlte Arbeitskräfte geleistet würde, 58 % des Bruttoinlandsproduktes beträge.

Wachsendes Problembewusstsein

Auch wenn eine derartige Datenerhebung zunächst keine praktischen Konsequenzen nach sich zieht, so ist sie dennoch in der Lage, die Grundvoraussetzung für Veränderung zu schaffen, nämlich ein Bewusstsein für die Problematik. So ist es erfreulich, dass sich nun auch in Deutschland auf den unteren staatlichen Ebenen etwas für geschlechtergerechte Haushalte bewegt und sich immer mehr Menschen in diesem Bereich engagieren. Um diese Entwicklung voranzutreiben, bedarf es einer Zusammenarbeit vor allem von Initiativen und staatlichen Institutionen. Die mediale Thematisierung des Themas ist dabei für Erfolg und Akzeptanz unerlässlich. Auf jeden Fall darf mit Spannung die Entwicklung verfolgt und an ihr teilgenommen werden, damit der schöne Satz von der Gleichberechtigung keine leere Worthülse bleibt.

Anka Struken